【引用格式】凌争,吴金兴.“隐性控制”下的垂直管理部门自主性研究——兼论垂直管理下政府间条块关系的嬗变[J].公共管理学报,2023,20(01):31-45+170-171.

摘要：不同于“双重领导”机构受地方政府干预，既有研究认为“单一领导”的垂直管理机构设立的目标是保持组织运作的独立性。然而，垂直管理机构下级有时在上级与地方政府发生目标冲突时选择违背上级而服从地方政府，垂直管理机构下级的这一反常行为应当如何解释？这引出了本文的核心关切：垂直管理机构下级的行动边界在哪里？在垂管“下级服从上级”的背景下，如何系统性解释垂管下级的“自主性”行为？研究发现，垂直管理机构与地方政府同时影响垂直管理机构下级。垂直管理机构遵循行政逻辑，地方政府遵循行政逻辑与政治逻辑，两者逻辑的排列组合影响垂直管理机构下级的行为。

文章提出一个解释：垂直管理机构下级的行为可分为传统型、类传统型和反传统型三种模式，三种模式是其面对“行政逻辑”与“政治逻辑”的策略性选择。

一般而言，既有研究认为垂直管理机构“下级服从上级”表现为传统型或类传统型的模式，而垂直管理机构下级有时会出现遵循地方政府的反传统型行为模式，地方政府对于垂直管理机构下级的“隐性控制”是垂直管理机构下级遵循其逻辑的关键。文章以V海关检验检疫变迁为例，通过阐述V海关各阶段检验检疫的运作展现垂直管理机构下级面对垂直管理机构与地方政府的策略选择。作为垂直管理的典型案例，海关的案例意味着不同垂管程度的“下级违背上级”可能在其他垂直管理机构存在。由此，文章提出的解释逻辑为理解垂直管理制度以及政府间条块关系提供了新拓展。

关键词：垂直管理;行政逻辑;政治逻辑;海关检验检疫;条块关系

引言

垂直管理制度是我国政府职责体系建设的重要组成部分，旨在贯彻上级意志、维护上级权威。既有研究主要关注“条块结合、以块为主、分级管理”1体制下的政府过程，聚焦于“双重领导”2下的条块互动。

“双重领导”意味着地方政府掌控地方职能部门“人、财、物”的控制权，造成地方职能部门在上级职能部门与地方政府指令不一致时多执行地方政府的指令[1,2,3,4]。

与此相比，垂直管理制度强调“单一领导”，即上级职能部门通过统一管理强化下级对上级的服从，特别是下级职能部门在上级职能部门与地方政府指令不一致时服从上级。作为上级强化目标控制的制度设计，“单一领导”的垂直管理机构在行政体制内广泛存在，对调节条块关系、政府运作意义重大。然而，学界对此类垂直管理机构的研究着笔较少，这源于学界对这类机构的统一认知：“人、财、物”的控制权受上级统管，其有能力独立开展工作而不受地方政府的干涉。各级法律法规也为垂直管理机构的下级提供“保护”。鉴于此，“垂管下级独立于地方政府”与“垂管下级（在上级与地方政府指令不一致时）服从上级”是垂直管理研究的两大共识。

然而，现实中的垂直管理运作有时突破上述的两大共识：垂直管理机构下级有时在垂直管理机构与地方政府对同一件事指令冲突时服从地方政府。更有甚者，当垂直管理机构为了维护下级的利益与地方政府“冲突”时，该机构下级却服从地方政府。为什么垂直管理机构下级不惜违背上级的指令而服从地方政府？既有垂直管理研究还未就此提供有效的解释。更值得研究的问题是：如何理解垂直管理机构下级的自主性？下级何时听从、何时违背上级？这个“边界”在哪里？鉴于此，能否超越既有垂管“下级服从上级”的研究，提供有关垂管下级“自主性”行为的系统性解释？

本研究基于官僚制的思路提炼“行政逻辑”与“政治逻辑”两种行为逻辑。行政逻辑是指政府组织按照其制度规范，通过专业化分工执行任务；政治逻辑是指地方政府通过权力干涉专业化分工，解决既有专业化分工解决不了的问题。垂直管理机构遵循行政逻辑，地方政府遵循行政逻辑与政治逻辑，而地方政府遵循行政逻辑还是政治逻辑有赖于政府组织的专业化分工能否解决地方政府面临的问题。

研究发现，垂直管理机构下级的行为模式是其面对两个上级（即垂直管理机构和地方政府）不同逻辑组合的产物。鉴于此，本研究建立了垂直管理机构下级行为模式的解释逻辑：垂直管理机构下级的行为可分为传统型、类传统型和反传统型三种模式，三种模式是其面对两个主体不同逻辑组合的策略性选择。

传统型是指垂直管理机构下级服从上级，此时上级与地方政府遵循行政逻辑；类传统型是指垂直管理机构下级同时服从上级与地方政府，此时遵循行政逻辑的上级与遵循政治逻辑的地方政府意外达成一致；反传统型是指垂直管理机构下级服从遵循政治逻辑的地方政府，而不是遵循行政逻辑的上级。值得说明的是，反传统型的出现反映的是地方政府对垂直管理机构下级的“人、财、物”等资源的隐性控制。“隐性控制”指的是地方政府通过额外输出“人、财、物”等资源，削弱垂直管理机构对下级的管控能力，使其服从地方政府的逻辑和利益诉求。通常情况下，由于垂直管理机构的职责与地方经济社会发展相关，地方政府通过额外输出“人、财、物”等资源拉拢垂直管理机构下级支持辖区经济发展。

这种“隐性控制”产生两种结果：第一，地方政府通常“恪守”职责分工不干预垂直管理机构下级，通过发挥垂直管理机构下级的专业能力谋求辖区发展，表现为垂直管理机构下级服从上级；第二，一旦地方政府选择干预，垂直管理机构下级基于“额外输出”很可能被地方政府“掣肘”，表现为垂直管理机构下级服从地方政府。

为进一步论证上述解释，本研究选择海关为研究对象，这源于海关的案例是一个典型案例。典型案例指的是一类现象的典型载体能够突出和集中体现某类现象的主要特征和属性，典型性是某一类共性的集中体现，对典型案例的研究有助于我们对某一类现象形成较为深入、详细和全面的认识。为确保研究具有衍射和预测其他同类行为的解释能力，典型案例要选择那些共性特征突出的个体作为研究对象。

对本研究而言，选取的案例具有典型性意味着该案例应具备垂直管理机构的共性特征。如前文所述，垂直管理机构的共性是“下级服从上级”和独立于地方政府。海关作为我国最早明确的中央垂直管理机构，可以被认为是目前垂直程度最高的部门之一，是传统观点上代表“下级服从上级”的优秀范例。作为国家的进出关境监督管理机关，海关不仅关系到地方政府的经济发展，还负责地方政府的疫情防控、生态保护和国家安全等多个领域，加之历经多轮机构改革和机构重组，海关内部的组成和运作方式相对于其他大部分垂直管理部门更加复杂。

综上，海关能够作为典型案例集中体现垂直管理机构的共性特征，如果垂直程度最高和运作程度最复杂之一的典型案例（海关）都存在下级违背上级，那么该案例所反映的情况能够较好地反映不同程度垂直管理制度运作存在的共性，即其他垂直管理机构很可能存在类似情况。本研究以C直属海关区中的V隶属海关（所在地为V市）的检验检疫变迁为案例，通过阐述V海关各阶段检验检疫的运作过程与策略性选择，力求展现垂直管理机构下级的自主性。研究者从2015年起便与C直属海关、V海关及V市保持紧密关系，聚焦于优化海关检验检疫的管理模式，特别是参与了新冠疫情发生至今的海关检验检疫工作，获得了主要领导访谈及相关文本资料，并列席了V海关的相关专题会议。

研究发现，海关作为国境线上的关键机构，其负责的检验检疫工作关系到国家公共卫生安全。新冠疫情前，海关系统聚焦于如何提高检验检疫的效率，地方政府则竭尽全力支持海关优化措施，地方海关的检验检疫从人工控制向系统控制的转型顺利。

疫情发生后，海关系统采取“全员皆兵”的方式协调检验检疫所有入境的人员与货物，以应对全球贸易在通关过程产生的疫情风险，此时的地方政府基于属地责任要求海关采取严格措施保证“零感染”，地方海关的检验检疫从系统防控向“全员皆兵”的转型顺利。随着疫情防控工作的常态化，海关系统要求地方海关的检验检疫从“全员皆兵”转向差异化防控，此时的地方政府仍要求地方海关保证“零感染”，尽管差异化防控有利于减少地方海关的运作成本，但地方海关没有听从上级的指令，而是坚持采用“全员皆兵”的检验检疫模式，地方海关的检验检疫从“全员皆兵”向差异化防控的转型失败。

上述检验检疫的变迁展现了地方海关的传统型、类传统型和反传统型的行为模式，体现了地方海关在行政逻辑与政治逻辑之间的策略选择。

本研究接下来分为四部分对上述内容进行论证：首先，综述有关海关与垂直管理研究的文献；其次，基于官僚制提炼行政逻辑与政治逻辑，尝试对垂直管理机构下级的行为逻辑提出解释；然后，以V海关的检验检疫变迁为案例，展现垂直管理机构下级围绕行政逻辑与政治逻辑的运作过程与策略性选择的行为模式变迁；最后，讨论垂直管理机构下级运作三种模式的政治学内涵及其在中国政府运作过程中的意义。

文献评述

海关是我国进行对外经济活动和维护国家安全的国家机构。由于地方政府往往基于地方保护主义干预国家职能部门的工作，建国后海关实行垂直管理体制。地方海关的管理权在1960年被下放至地方政府，却造成地方海关履行国家职能的“失序”。鉴于此，改革开放后，地方海关建制以海关总署统一管理的模式收回中央，地方海关的管理权重新隶属国家，成为中央垂直管理机构。“中央垂直管理制度”是指中央通过独立部分政府职能而形成自上而下的集中领导制度[17]。海关下级的重要事项全由上级控制，且层层向下管理、对上负责，不对驻地所在党委、政府负责，具备较为鲜明的自上而下、等级森严的科层制特征。这种以确保部门上级对下级“人、财、物”等资源分配的制度规范为特征的垂直管理制度旨在摆脱地方保护主义的掣肘，确保该部门政策执行的权威性、统一性。

垂直管理制度是中央或上级政府对下级政府的一种有力的控制机制，被广泛用于不同时期的不同国家。垂直管理可以由个人或组织实现，但垂直管理机构则是为了实现某项职能而组建的有上下级隶属关系的组织。

垂直管理机构主要分为三类：第一类是完全垂直型，指中央、省、市通过垂直管理机构设置实现对特定领域行政管理的纵向直接控制，下级直接接受垂直管理机构领导。中央垂直的有海关、移民局等，省垂直的有通信、港口等，市垂直的有部分地区的医保、公积金等；

第二类是半垂直型，即组织机构按照垂直管理设置，垂直管理机构下级受上级和同级地方政府的双重领导，以垂直管理上级领导为主，如税务、环保等；

第三类是监督型，特点是垂管下级监督地方或保证上级政策执行，如商务部各地的特派办事处、财政部各地的监管局等。半垂直型有两个“上级”的存在，本身就有着领导权模糊的问题，往往是有利的事项都要争，不利的事项互相推诿，容易引发“条块矛盾”。而完全垂直型与监督型以服从上级部门的命令为主，不受地方“人、财、物”的控制，独立于地方政府行使职权，能够有效遏制地方本位主义倾向。

完全垂直型管理具备三个特征：

第一，垂直管理机构虽设在地方，但编制、经费、人事、业务都由上级直接管理，属于上级政府的范畴；

第二，垂直管理机构执行上级的事务，保证上级的安排落在实处；

第三，垂直管理机构设置较为灵活，不受行政区划限制。理想状态下，垂直管理机构下级按照上级事先设计好的方案执行任务，无论是中央垂直、省垂直和市垂直，下级在其权限或管辖范围内都应该听从上级的指令，不存在自主性。

目前垂直管理制度处于“普遍强化”阶段，地方政府对垂直管理机构“看得见、管不着”，不能插手垂直管理的内部事务。一些研究关注到垂直管理机构“利益化”的存在：在具体施行政策过程中，容易只考虑自身利益而忽视地方经济的发展。垂直管理机构的增多损害了地方政府的完整性，架空了地方政府的管理，加剧了“政出多门、部门打架”现象。垂直管理机构和地方政府出现的“条块分割”“各自为政”情况，为垂管机构和地方政府“权力摩擦”提供可能。虽然垂直管理制度还不成熟，却被认为是上级争取不受地方干扰的主要制度设计，为保证中央政府的目标实现提供重要支撑。

中国政府纵向职责划分不明确是转变政府职能不到位的主要原因之一，完善垂直管理制度对中央与地方权责关系、事权划分具有重要意义。作为中央垂直管理机构，海关事务由中央考核而不直接进入地方政府官员考核指标体系，地方政府只对其起到辅助作用。

既有研究对垂直管理的定义、分类、特征、上下级之间的管理模式以及部门运作进行了详细论述。研究认为，海关从理论上和制度上由于被中央考核而不涉及地方官员考核而最可能保持垂直管理的特色，即下级通过服从上级指令保障运作的独立性，各级地方政府无法干涉。换言之，海关下级不太可能违背上级指令。

然而，调研发现地方海关有时违背上级指令，垂直管理研究对此却鲜有关注。海关作为典型案例是不太可能产生“下级违背上级”的垂直管理机构，研究其反常现象有助于进一步理解垂直管理以及条块间运作：如果连海关都存在下级违背上级的情况，那么其他垂直管理机构的下级很可能违背上级。那么，垂直管理机构下级何时听从上级，何时违背上级，这背后是否存在必然性的结构？该政府过程意味着必须重新反思条块间的关系。下部分将尝试在既有研究的基础上提出关于垂直管理机构“反常”行为的解释逻辑。

理论构建：行政逻辑、政治逻辑与垂直管理机构运作

3.1 组织背景

如何理解垂直管理机构的运作？科层制是重要的理论基础。科层制的权力关系明确、等级层次有序，强调通过指标体系、责任体系、考核体系的制度设计维系组织运作，旨在通过激励机制的组织设计实现上下级之间目标与行为的统一，提升组织效率。如上文所述，中央垂管、省垂管、市垂管的政府机构系统内的运作都符合“下级服从上级”的科层制运作，且垂直管理程度越高越符合科层制运作。可以说，垂直管理组织等级森严的职务设置、自上而下执行政策的工作模式以及独立的职责体系具备鲜明的科层制“色彩”。

科层制是理解政府垂直管理机构运作的最优解吗？行政发包制提供了理解垂直管理“复杂性”的可能。作为理解中国政府间关系和治理模式的经典理论，行政发包制强调中国政府内部上下级之间的发包关系是介于科层制与外包制之间的混合形态，而以国防、外交等为代表的垂直管理机构纵向发包程度低。

值得注意的是，纵向发包程度低不等于没有发包，这在经验层面意味着垂直管理机构的运作可能受到“块”（地方政府）的影响。那么，上述垂直管理机构何时被发包？既有行政发包制的研究并未进一步说明。总之，行政发包制为理解垂直管理机构“开了一个新口子”。

对垂直管理机构而言，地方政府确实“存在”。调研发现，虽然垂直管理机构下级被认为是上级的“代言人”，但其运作依然受地方政府的影响：一方面，地方政府提供“对公”保障，即保障垂直管理机构下级的运作；另一方面，地方政府提供“对私”保障，即保障垂直管理机构下级每个人的“福利”（如收入）。既有研究的论述也印证了地方政府的“存在”。

换言之，地方政府可能存在影响垂直管理机构下级的“抓手”，这为理解垂直管理机构的自主性提供了基础。因此，地方政府不应在垂直管理研究中被忽略———垂直管理机构下级可能需要同时“揣摩”其上级与地方政府的逻辑。

3.2 政府运作的双重逻辑：行政逻辑与政治逻辑

理解垂直管理机构与地方政府逻辑的本质是理解两类组织运作的逻辑。官僚组织强大的执行力来源于组织对规则、秩序的追求，这也被当作任何正式组织的特质。鉴于此，官僚组织本身孕育的运作逻辑成为强大执行力的关键，即通过专业化人员和正式规章制度落实自上而下的政策指令，通过保障决策、执行的效率完成组织目标。然而，官僚组织的各（层级）部门可能在该组织规模扩大的情况下产生目标冲突，加剧其协作难度，这被称作“组织规模负效率（Organizational Diseconomy of Scale）”，即组织效率随着组织规模的扩大而下降。这是组织设计者的有限理性导致组织运作过程难以避免的问题。

因此，如何遏制、避免官僚组织失败是所有官僚组织管理的目标，这意味着至少需要能够弥补既有官僚组织运作不足的逻辑。

中国的官僚体制为遏制、避免官僚组织失败提供了参考。中国的官僚体制被认为是植根于其历史并且延续，官僚组织的权力可追溯至皇帝的授权。这种特殊的官僚制在当代中国表现为“政治挂帅”，又被概括为“政治官僚制”。

可以说，中国的官僚体制不仅存在韦伯意义上官僚制“规则至上”的运作逻辑，还存在弥补该逻辑不足的其他逻辑。在政府组织情境下，本文将前者的逻辑称为“行政逻辑”，将后者的逻辑称为“政治逻辑”。

行政逻辑是指政府组织按照其制度规范，通过专业化分工执行任务。官僚组织通过将政治问题行政化，以其特有的组织程序维持运转。专业化分工普遍存在于各级政府组织，是一种共享观念，即对于“业务”孜孜不倦的追求。作为国家运作的主体，官僚组织在常规运作中积累了宝贵经验，制度化形成的专业化分工为官僚组织执行行政事务提供了稳定预期。理想情况下，政府通过专业化分工的各类政府组织提供社会发展所需的公共服务。

然而，遵循行政逻辑的政府组织不能够应对社会发展过程中的所有问题。不断优化专业化分工的行政逻辑强调政府组织专注各自的运作，这强化了政府组织的“本位主义”。当新的社会问题产生时，行政逻辑会放大本位主义：一方面，如果政府不具备解决问题的能力，各政府组织在能力不足和强问责的情况下只能通过“互相踢皮球”以逃避责任，最终导致社会问题“无人问津”；另一方面，即便政府具备解决问题的能力，各政府组织在行政逻辑下的“各自为政”也将影响作为整体政府的有效运行。因此，行政逻辑下的政府组织存在提供公共服务的真空地带，需要政治逻辑进行弥补。

政治逻辑是指政府通过权力干涉所辖各组织的专业化分工，解决既有专业化分工解决不了的问题。在实践中，该逻辑常见于领导干部以“讲政治”的方式向各部门传递信号，要求各部门优先服从上级（这里指领导干部）安排。政治逻辑干预行政逻辑意味着权力和意志将制度和专业化暂时搁置，这源于一种共享观念：政府是统合各种力量解决社会问题的“终点站”，各级政府组织要有“服从大局”的意识。

一般而言，政府启动政治逻辑解决的对象是紧要问题。干涉专业化分工意味着“既有专业化分工”的旧经验难以适用，因此政治逻辑通常“不计成本”。

垂直管理机构遵循“属事原则”，通过行政体制的专业化分工形成权力明确、等级森严、各司其职的组织架构，有利于提供高品质、专业化的行政管理和业务执行。垂直管理机构是上级（中央、省、市）集权化的产物，旨在让垂直管理机构能不受其他因素干扰，自上而下、一以贯之地执行上级指令。因此，垂直管理机构要求下级通过严格执行上级指令实现对“属事”的专业执行。换言之，垂直管理机构只有一个上级，不受其他上级的影响。理论上，垂直管理机构只遵循行政逻辑。

地方政府遵循“属地原则”，通过依法行政领导所辖行政区域内的经济、社会、文化、生态等各领域协调发展。简言之，地方政府保障所辖地区的稳定与发展。在目标责任制下，地方政府通过分包的形式分解任务。理想情况下，地方政府基于专业化分工将任务分发给各部门，各部门基于专业分工完成辖区内工作，这些工作的加总便是地方政府的工作。此时，地方政府遵循行政逻辑，通过各部门的专业化运作完成任务。

简言之，就是“让专业部门做专业之事”。如前所述，各部门各司其职并不能保障地方政府所辖区的长久稳定与发展，这意味着地方政府需要通过权力干涉各部门的专业化分工，通过将各部门“拧成一股绳”完成各司其职难以完成之事。此时，地方政府遵循政治逻辑，即要求各部门暂时放弃专业化分工而“服从大局”。理论上，地方政府遵循行政逻辑与政治逻辑。

综上所述，当垂直管理机构下级面对某一任务时，垂直管理机构与地方政府可能对此遵循不同的逻辑。那么，垂直管理机构下级如何抉择？

3.3 垂直管理机构下级的运作逻辑：一个基于双重逻辑的理论模型

本部分提出文章的核心命题，即垂直管理机构与地方政府的运作逻辑存在多种组合，垂直管理机构下级面对这些组合呈现差异化的行为模式。这不同于既有研究对于垂直管理机构“下级服从上级”单一行为模式的探讨。理论上，垂直管理机构下级会面对两种上级与地方政府的逻辑组合：垂直管理机构遵循行政逻辑与地方政府遵循行政逻辑；垂直管理机构遵循行政逻辑与地方政府遵循政治逻辑。垂直管理机构下级面对前述两种组合存在以下三种行为模式（见表1）。

3.3.1 传统型

传统型是指垂直管理机构下级遵循上级的指令而行动，即下级服从上级。这里的“传统”是指垂直管理机构下级的行为符合既有研究对垂直管理机构的“传统认知”，即垂直管理机构“下级服从上级”。传统型模式意味着垂直管理机构与地方政府均遵循行政逻辑。

如上所述，垂直管理机构一直遵循行政逻辑，此时的垂直管理机构强调通过系统内的专业化分工履行该机构的“属事”职能。这便是垂直管理机构的日常运作。

由于垂直管理机构掌握地方政府发展的重要资源，特别是有助于提升地方政府所辖地区的各项考核指标，加之垂直管理机构法律意义上不受地方管辖，地方政府不仅不会干涉其运作（如打破专业化分工），还会保障垂直管理机构下级发挥专业优势以促进地方发展。

因此，地方政府通常遵循行政逻辑不干涉垂直管理机构下级的专业化分工。既有研究认为垂直管理机构下级服从上级多见于传统型模式，这实际是垂直管理机构运作的常态。

3.3.2 类传统型

类传统型是指垂直管理机构下级遵循上级以及地方政府的指令而行动，实质是垂直管理机构的行政逻辑与地方政府政治逻辑碰巧相一致。这里的“类传统”是指垂直管理机构下级的行为虽然在经验层面符合既有研究对垂直管理机构下级服从上级的“传统认知”，但实际上这种“符合”只是意外的产物。这种情况下地方政府遵循政治逻辑，尝试通过权力干涉垂直管理机构下级的专业化分工以更好完成工作。此时垂直管理机构要求下级调整的新分工与地方政府尝试通过权力干涉垂直管理机构下级而转变的新分工一致。

换言之，类传统型相当于垂直管理机构要求下级调整的专业化分工正好符合地方政府要求垂直管理机构下级改变专业化分工的“期待”。这种“巧合”多见于运动式治理，此时地方政府要求垂直管理机构下级打破专业化分工完成某项任务，垂直管理机构则认为运动式治理是当下最有效（更可能是“唯一”）的分工。因此，地方政府干涉垂直管理机构下级的运作，下级垂管部门也表现为服从上级部门的意志。既有研究认为垂直管理机构下级服从上级也见于类传统型模式。

3.3.3 反传统型

传统型是指垂直管理机构下级违背其上级而遵循地方政府的指令，实质是垂直管理机构下级违背其上级行政逻辑而遵循地方政府政治逻辑的产物。这里的“反传统”是指垂直管理机构下级的行为不同于既有研究对垂直管理机构下级服从上级的“传统认知”。一般而言，地方政府的政治逻辑与垂直管理上级的行政逻辑不一致：地方政府干涉垂直管理机构下级专业化分工的方式与垂直管理机构所认可的专业化分工存在差异。

这里存在两种情况：第一，垂直管理机构认为没必要改变下级的专业化分工，拒绝地方政府干涉专业化分工的指令；第二，垂直管理机构重新调整的新分工不同于地方政府的“期待”。鉴于垂直管理机构的垂直化程度高，上级一般不会特别关注下级的某项专业化分工。因此，垂直管理机构与地方政府的“冲突”极少见于第一种情况，而多见于第二种情况。此时，地方政府存在干涉垂直管理机构下级专业化分工的强烈动机，而垂直管理机构下级多遵循地方政府的指令。反传统型模式实现了对既有研究的突破———垂直管理机构下级有时违背其上级。

值得说明的是，地方政府对垂直管理机构下级极少展现政治逻辑的“面孔”。一方面，这源于垂直管理机构往往肩负一些全国性、跨地区性层面的职责，也就是在地方政府职责范围之外的涉及国计民生的重要资源分配权或政策执行（例如金融、税务、进出口等）。由于这些职责与地方政府的经济发展息息相关，地方政府不会轻易展现政治逻辑。

另一方面，既然地方政府做不到对垂直管理机构下级的“人、财、物”完全控制，且独立于地方政府的垂直管理机构下级的内部效率将直接影响地方经济的发展，那么地方政府频繁展现政治逻辑的后果只能是阻碍垂直管理机构下级的专业化分工，造成垂直管理机构下级内部效率大幅下降，势必会影响到地方经济发展，这是地方政府不想看到的。

基于此，即便地方政府“迫不得已”向垂直管理机构下级展现政治逻辑的“面孔”，也会极力避免与垂直管理机构在“同一任务”上的冲突。

可以说，地方政府与垂直管理机构针对垂直管理机构下级同一任务的逻辑冲突是不得已而为之，这背后可能是地方政府被“强激励（如一票否决与问责）”支配。此时，地方政府对垂直管理机构下级展现政治逻辑的“抓手”，即对垂直管理机构下级的“人、财、物”控制权的潜在影响，成为了地方政府的“救命稻草”。

具体而言，地方政府虽然无法直接控制垂直管理机构下级的“人、财、物”，但仍然有着较高的影响力。

通常情况下，地方政府的一把手政府级别和政治影响力往往高于垂直管理机构下级的一把手，可以间接地向中央领导、垂直管理机构的领导反馈对垂直管理机构下级的“意见”，从而部分获取对垂直管理机构下级的“人”的控制权，这种情况在实际中往往并不多见。

在“财”方面，垂直管理机构下级只能获取上级一部分资金支持，而这一部分是预算内的且相对固定。为了提高工资待遇，垂直管理机构下级会向所在地方政府寻求资金支持，这也就导致地方政府部分获取了“财”的控制权。“物”控制权的获取与此类似，一般是垂直管理机构下级因工作需要向地方政府寻求帮助。垂直管理机构下级对地方政府“财”和“物”的需求是极其普遍的，这些需求被地方政府满足的潜在逻辑则是要付出一定“代价”，即上级对其控制权的部分丧失，这也导致垂直管理机构下级可能选择服从地方政府。

当然，如果垂直管理机构下级愿意承担“甩开抓手”的代价，其可以选择拒绝地方政府而服从垂直管理机构，但这种情况十分罕见。地方官员对这种“罕见与服从”有深入的理解：一般而言，地方政府“恪守”职责分工不干预垂直管理机构下级，一旦地方政府选择干预垂直管理机构安排给下级的任务，垂直管理机构下级需要揣测地方政府的干预逻辑。

必须说明的是，绝不能认为利益输送才是地方政府影响垂直管理机构下级行为的核心，这源于利益输送是长期稳定而非短期偶发的行为。

既然如此，为什么垂直管理机构下级没有完全听从地方政府的指令，反而通常是服从上级而非地方政府？这就必须理解利益输送背后的深层原因，即地方政府缘何提供利益输送？如上所述，日常情况下的地方政府遵循行政逻辑，即“让专业部门做专业之事”，更何况垂直管理机构与地方政府管辖地区的经济社会发展息息相关；特殊情况下的地方政府遵循政治逻辑，即通过权力干涉各部门的专业化分工，从而完成各司其职难以完成之事。

为确保垂直管理机构下级的行为符合地方政府的逻辑，地方政府通过“人、财、物”等利益输送实现对垂直管理机构下级的“隐性控制”。隐性控制是指地方政府通过额外输出“人、财、物”等资源，削弱垂直管理机构对下级的管控能力，使其服从地方政府的逻辑和利益诉求。隐性控制对应垂直管理机构的“显性控制”即通过设置明晰的上下级关系，垂直管理机构下级摆脱地方政府的干预，保证上级的政令畅通。

值得注意的是，利益输送只是地方政府实现隐性控制的手段之一，个别情况下甚至可以采取“中断利益输出”等威胁手段实现对垂直管理机构下级的隐性控制。而地方政府对垂直管理机构下级施加隐性控制的目的在于确保垂直管理机构下级的行为符合地方政府的逻辑，即行政逻辑与政治逻辑。

总之，必须明确“利益输送”与地方政府逻辑之间是手段与目的的关系。

综上，垂直管理机构下级面对上级与地方政府的两种逻辑组合产生三种行为模式：当垂直管理机构与地方政府遵循行政逻辑，传统型是指垂直管理机构下级服从垂直管理机构。

当垂直管理机构遵循行政逻辑而地方政府遵循政治逻辑时，类传统型是指垂直管理机构下级同时服从垂直管理机构与地方政府，这源于垂直管理机构与地方政府意外达成一致；当垂直管理机构与地方政府未达成一致，反传统型是指垂直管理下级服从地方政府。下文将通过分析海关检验检疫的案例检验该解释逻辑。作为垂直化程度最高的垂直管理机构之一，海关理论上不太可能产生下级违背上级的情况，如果海关存在这样的情况，那么在其他垂直管理机构就很可能发生。

案例分析：C直属海关隶属V海关检验检疫的变迁

本部分将以C直属海关隶属V海关卫生检验检疫工作为案例，重点描述其从2018年机构改革后到新冠疫情防控常态化这一时期检验检疫模式的变迁过程。现阶段，海关共有47个正厅级直属海关、600余个隶属海关，呈现“海关总署-直属海关-隶属海关”的组织体系。作为承担国家进出境监督管理职能的机构，海关不仅承担经济活动的职能，包括征收关税、查缉走私、海关统计等8，还要承担国家安全的职能，对进出境物品进行监管，特别是新冠疫情发生后海关承担的检验检疫职责深刻诠释了“为国把关”的重要内涵。鉴于此，以风险管理为核心的监督管理模式确立并在全球海关推广。海关通过变革内部控制、监管模式、执法标准等方式提升监督管理效率。

V海关是C直属海关关区税收和检验检疫工作量较大的业务现场，其所负责的进出口企业生产总值和税收均占到所在V市的20%以上。由于检验检疫效率影响货物出入关时间，进而影响经贸互通与当地经济发展，提升海关的检验检疫效率不仅是海关系统的“分内工作”，还是地方政府重点关注的工作。在本案例中（如图1所示），V海关检验检疫可分为四个阶段：人工控制、系统控制、疫情普查、疫情防控常态化。下文将通过三个部分展现海关检验检疫的四个阶段以及三次各阶段之间的变迁，分别反映了作为垂直管理机构下级的V海关的传统型、类传统型以及反传统型的行为模式。这些行为变迁反映了垂直管理机构下级围绕行政逻辑与政治逻辑的运作过程与策略性选择，案例分析的最后一部分将对此进行详细论述。

4.1 第一次变迁：风险管理系统的应用

改革开放后到2020年我国进出口贸易总值达到32.16万亿元人民币，年均增幅近17.6%，远超同期GDP增幅。伴随进出口贸易飞速发展的是我国边境线卫生检疫工作的大幅增加。然而，由于国家对行政编制的严格管控，检验检疫的执法力量并未同比增加。V市作为开放型经济城市，提高进出口货物通关效率意味着更优的营商环境和对企业更强的吸引力。可以说，海关的通关效率影响地区经济发展。但地方海关属垂直管理机构，地方政府理论上无权干涉地方海关的专业化工作。为此，地方政府设置了通关便利化奖，专门“补贴”海关为地方经济发展所做的努力，以激励V海关提高通关效率，促进地区经济发展。据统计，V海关每年进出境船舶基数大10，但负责该项工作的4名关员却显得十分轻松。

“进出境船舶检疫登轮率控制约5%，我们这里每年只需要登轮约150艘次。我们科室有4个人，即便按照双人作业的要求，平均每人每月只需要登轮4～5艘次。”（访谈记录：V海关N关员-20190304)

以船舶进出境过程为例，船舶经营企业往往委托经营代理业务的企业代办卫生检疫业务。船舶经营企业首先向船舶代理企业提供材料和信息，由代理企业向V海关申报，最后由V海关相关科室办理卫生检疫业务并签发证书。如图2所示，V海关的卫生检疫业务主要分为两类，分别是登轮检疫和电讯检疫。登轮检疫指的是登轮作业并开展卫生检疫工作；电讯检疫指的是进出境船舶通过电讯报告的方式申请卫生检疫。为了加快通关速度，V海关基本不对船舶进行登轮检疫。那么，V海关是如何保证非重点疫区进出境船舶不会出现问题？

答案是地方海关严格的监管体系塑造了市场的自我规制，即进出境船舶都会严格自查可能存在的问题。2019年，V海关在登轮检疫的过程中，发现一艘船舶掩盖了曾经途经某重点疫区国家进行物料补给的事实。V海关不仅对该船舶下达了1万元的行政处罚，还要求该船舶开展卫生处理。卫生处理过程可能会持续近两周，而船舶耽搁一天的滞期费就要几万美元。在此期间，V海关还回收了该船舶的《船舶免予卫生控制措施证书》，这意味着该船舶在未来半年内在全世界的港口大概率会被关员登轮检疫，这往往耽搁不少时间。此外，V海关将该船的代理企业的信用评级降为最低的D级，意味着该公司在海关办理卫生检疫业务时会“处处受限”，严重降低该代理企业的业务办理效率，直接导致该代理企业的业务量下降近80%。

在严格执行监管的同时，海关系统也在持续优化检验检疫模式。海关总署2019年颁布的《海关全面深化业务改革2020框架方案》提出要“建立高效便捷的申报制度、协同优化的风险管理制度”。这项业务改革使V海关的卫生检疫流程产生了颠覆性变化。业务改革前，V海关不仅掌握企业申报信息，还负责风险识别、风险评估、风险处置以及由此下达的检验检疫指令。此时的上级海关获取风险信息必须依赖基层。业务改革后，改由系统接收企业申报信息，上级部门可以对风险系统参数维护，由系统控制并下达检疫指令，对检验检疫的全过程进行控制（见表2）。

系统控制对企业申报要求比以往更加详细。根据企业申报信息，上级可以基于风险参数的系统控制，实现更为高效和有针对性的风险识别，将登轮检疫比例下降一半，并直接向下传达风险布控指令，排除了基层人为因素对检验检疫的干扰。V海关的进出口货物通关效率显著提升，从平均二十多小时降低到十几个小时。海关监管的优化升级使得通关效率更加稳定、高效。

地方政府对海关改革十分支持。在海关优化“抽检”制度过程中，地方政府多次召开专门会议强调海关监管的优化升级对促进地方经济发展和优化营商环境的重要作用，要求地方部门和当地企业尽全力配合海关改革。

为了更好地帮助V海关响应海关上级系统优化要求，对其提出的系统升级所需经费、技术设备以及车辆保障需求（因海关优化升级后需要更为机动的车辆保障）予以充分满足。因此，V海关得益于当地政府的大力支持，在各项涉及检验检疫绩效考核中均名列前茅。

海关的检验检疫从人为控制转为系统控制的本质是海关围绕既有的业务做优化。以系统控制为代表的风险管理体系既减轻了海关的监管压力，又节约了企业的时间。只要企业按照海关的要求做好防控，企业就能够在检验检疫中受益，反之将被从重处罚。海关通过专业化分工塑造了政府与市场的稳定关系：监管体系塑造了市场自我规制能力。

不可否认，海关的检验检疫从人为控制向系统控制的顺利转型源于海关专业化分工运作的稳定性，倘若海关专业化分工的稳定性“失灵”，即市场失去自我规制的能力，海关该如何应对？

4.2 第二次变迁：新冠疫情下的“全员皆兵”

2020年的新冠疫情严重冲击了海关以风险管理为核心的检验检疫模式。由于新冠病毒传染性强、潜伏期长，船舶经营企业无法保证申报船员健康信息的真实性，对船舶卫生的自我检查难以“奏效”，船舶代理企业对此也非常无奈：

“在船舶靠岸期间，货物装卸难免存在人员上下货船的情况。新冠病毒如此‘狡猾’，如果经停的都是疫情比较严重的国家，船员有较高的感染风险。由于新冠病毒潜伏期长，船舶的确也很难确保申报的船员健康信息的真实性。”（访谈记录：某进出境船舶代理企业经理-20200720)

这意味着地方海关以系统控制为代表的检验检疫模式不再适用于新冠疫情期间的防疫，这导致V海关检验检疫工作变得愈加复杂。一方面，信用等级高的企业相较于较低的企业在登轮检疫率和通关效率上并无显著差别，这意味着信用评级制度“名存实亡”。另一方面，船舶代理企业出现了大规模的船员健康信息申报不实的现象，这种非主观因素的“申报不实”导致过去从重处罚的模式难以奏效。

可以说，任何一艘入境船舶都存在携带新冠病毒的风险。基于此，上级修改了风险管理的参数设置，将全球95%的国家与地区列入重点关注的名单，这意味着几乎所有国家与地区成为重点关注对象。

对地方政府而言，疫情的扩散不仅会导致地区经济衰退，还意味着上级的问责，因此疫情防控也是地方政府的工作重点。作为对外贸易的重要窗口，地方政府对V海关“外防输入”工作高度重视，要求海关全力以赴防止境外病例输入。为此，地方政府将V海关纳入疫情防控应急指挥部，通过会议传达与私下沟通的方式强调“外防输入”防控的重要性，要求海关全力服从地方疫情防控“零输入”的指令。此时，上级海关与地方政府的指令“不谋而合”，V海关加强检验检疫工作，同时满足上级垂管部门和地方政府的要求。

从“抽查”到“普查”的突变导致V海关陷入人力资源紧张的困境。根据规定，海关关员必须通过边境口岸卫生检疫医师资质考试才能从事相关工作。同时，只有中级和高级检疫医师资质可以从事医学巡查、流行病学调查和医学排查等卫生检疫工作。V海关辖区内设有17个卫生检疫工作的口岸，至少应配备17名具有中级或高级资质的关员，但实际上V海关只有11人具备资格。作为C直属海关辖区业务量最大的隶属海关，V海关在人力资源严重不足的情况下持续高负荷运转。

鉴于此，V海关提出专班工作方案，抽调具有资质关员，分四个班次以“专班工作14天—隔离观察21天—正常工作21天”为模式负责整个关区的检验检疫任务。V海关的专班方案的实质是优化专业化分工提升防疫效率：一方面，海关工作接触新冠病毒的可能性较高，为了降低对当地的疫情输入风险，海关关员必须采取隔离观察措施；另一方面，检验检疫仅是海关众多工作任务中的一项，对卫生检疫的高度重视意味着其他工作受到影响，海关关员在参加专班工作和完成隔离后须继续参与海关的其他工作。新冠疫情的持续蔓延以及持续性的“普查”，使得参加专班的海关关员“身心俱疲”。

4.3 第三次变迁：疫情防控常态化的“选择困境”

随着疫情防控在国内逐渐“常态化”，保证进出口通关效率重新成为海关的重要工作。鉴于疫情防控造成了“全员皆兵”的高负荷运转，如何寻找防疫与进出口效率的平衡是海关面临的主要任务。

为保障普查的正常运转，V海关从系统内大量抽调关员，造成职能办公室人手严重不足，日常运行随时可能陷入困境。因此，V海关有改变检验检疫模式的必要性，其官员也有强烈转变“普查”检疫的意愿：

“由于专班工作完成后要进行21天隔离，参加专班工作就意味着陷入了不断循环工作、隔离的状态，工作压力非常大。同时，长时间工作意味着被新冠病毒感染的风险提高，我对此很焦虑。”（访谈记录：V海关Y关员-20210310)

海关系统也展开了行动。海关总署印发的《新型冠状病毒肺炎口岸防控技术方案（第八版）》改变了疫情防控的要求：“各级海关要认真持续跟踪研判境外疫情形势，完善防控工作机制，细化严格卫生检疫措施、精准风险布控等环节……采取差异化防控措施，精准实施口岸卫生检疫。统筹口岸疫情防控和促进外贸稳增长工作。”

为此，海关总署基于系统控制的风险管理系统开发辅助风险分析模块，提升了风险管理系统的准确性。同时，将疫情防控控制较好的国家移出重点关注名单。因此，上级海关的风险布控在指令上也由95%降低到了50%左右。由此观之，上级在疫情防控上从对入境货物的普查转为差异化的检查十分积极，这为V海关的检验检疫从普查走向差异化的检验检疫提供了良好的基础。

海关和企业都对新冠病毒各方面的特性逐渐熟悉为转变检验检疫提供了可能性。V海关通过强化“前置流调”要求企业提前进行船员健康监测，对来自疫情高风险区或不予配合的船舶扩大采样范围，进而制定针对性的检验措施。

同时，V海关对故意隐瞒的企业重启从严从重处罚11。此外，V海关通过上传被罚人员的违法信息令违法者“一处失信、处处受限”。船舶经营企业强化了在境外疫情严重国家或地区的港口装卸货作业的船舶船员防护（如采用高质量的防护服和口罩），尽可能避免或减少码头作业人员上船，严格控制登船工作人员的活动区域以及做好人员离船后的消毒处理，确保常态化疫情防控仍然能够保证检验检疫的结果。

然而，地方政府却对V海关疫情防控转向“差异化”十分抵触。虽然国内已取得防疫的重大成功，但国外疫情持续蔓延且有愈演愈烈的趋势，这意味着国内疫情防控最大的风险就是输入性风险。因此，地方政府认为V海关应该比以往更加严格地执行“普查”措施。对于V海关疫情防控的“差异化”转变，V市卫健委主任对此态度谨慎：

“海关工作压力大，我们能够理解。但国内疫情防控形势趋于稳定，目前各地都是处于本土性病例清零且不再发生的状态。如果海关转变工作方式造成‘漏网之鱼’，那么地方政府的各项考核会受到严重影响，甚至地方政府领导还会受到问责，因此希望海关能够咬咬牙坚持一下。”（访谈记录：V市卫健委主任-20210810)

如上所述，上级海关研判认为地方海关有能力兼顾效率与防疫，企业的防疫能力也“今非昔比”，V海关更是长期承受高负荷运转。可以说，转变检验检疫是上级、市场以及V海关的共识。那么，V海关是否顺利实现从普查到兼顾效率与防疫的检验检疫转型？海关是我国最早明确的中央垂直管理机构部门，为保证垂直管理机构的独立性，中央将海关的经费纳入中央财政年度预算，并且由海关上级负责下级机构的人事任免、工资福利、经费保障和业务指导。转变工作方式是海关行使中央事权的法定权力，地方政府既不能插手其业务范围内的事项，也没有领导和指导的权力。

事实并非如此，由于海关掌握中央赋予的资源和机会的分配权，地方政府会尽可能“拉拢”海关：一方面，中央财政预算定支12仅占V海关全部经费的70%左右（见表3），而地方财政资金支持已逐渐接近占V海关全部经费的30%。近3年，中央财政资金仅能保障V海关工作人员工资的40～60%（见表4），其余个人福利13需要地方政府提供预算外资金，这意味着海关必须与地方政府搞好关系，甚至要尊重和服从地方政府的领导。另一方面，海关关员的福利包含基本工资、津补贴和一次性奖励，一次性奖励包含由地方政府考核的社会综合治理奖、通关便利化和文明城市奖等。在社会综合治理奖中，地方政府对海关的考核项目就包含疫情防控、口岸扫黄打非和反走私水平的考核，这意味着海关必须有所“贡献”。

疫情发生前，地方政府以发展经济为主要目标，海关的进出口业务对地方经济发展意义重大，地方政府也积极回应地方海关的需求。疫情发生后，防控成为地方政府的头等大事。《V市综治工作考评工作方案》显示，V海关承担的疫情防控工作直接关系到省对V市的综治工作考评，其占比达到100分中的15分，即疫情防控出现疏漏直接影响V市考评结果，进而影响全市公务员的福利待遇，而地方政府也通过社会综合治理奖等“补贴”V海关。由于新冠疫情对辖区内进出口企业的冲击影响了地方政府的经济总量和财政收入，地方政府对海关提供预算外资金支持的积极性也在下降。基于上述的复杂因素，此时的V海关不能“置身事外”。

“如果风险管理出了事，地方政府会对海关有很大意见，甚至可能会减少资金支持。地方财政资金在关员工资的占比很高接近50%，直接影响到单位全体员工的切身利益，对地方政府疫情防控的要求一定要特别谨慎。”（访谈记录：V海关某领导-20210930)

综上，V海关选择全力为地方政府“排忧解难”。那么，V海关如何应对上级的指令？V海关主要采取两种策略性应对方式回应上级：“全力工作”保证不出差错和“搞好关系”争取上级部门的谅解。

1、全力工作保证不出差错。上级部门的考核主要有两种方式：定期指标考核和定期的巡视、审计。定期指标考核中风险管理的指标主要涉及风险管理系统访问次数、风险信息转化和布控有效率等。由于这些指标的考核源于基层海关录入数据，只要基层海关定期对风险管理数据进行检查、核对和改正，一般不会出现问题。另一种方式是巡视和审计，其中一项重点检查任务就是核对一线执法作业是否符合要求。为了防止巡视期间出现状况，V海关领导提前召集各办事处领导召开关务会，各办事处领导再召开处务会，告知巡视和审计要求，要求所有关员认真遵守上级决策部署，以前的工作记录要查缺补漏。

2、搞好关系争取上级部门的谅解。除了上述考核，还有不定期的视频巡查和实地检查。面对不定期检查的压力，基层科长只能努力与上级部门搞好关系。V海关W科科长就指出：

“虽然上级部门会每月随机选择一天进行突击检查或者视频巡查，但如果跟上级职能部门的科长搞好关系，一般都会在微信群委婉提示大家。收到信息后，我会格外谨慎、严格遵守规定进行作业。”（访谈记录：V海关W科科长-20200623)

可以看出，上级部门的工作人员碍于情面，大多选择委婉地向V海关领导通风报信，从而避免V海关的违规做法在检查中被发现。以上表明，地方海关有能力应对上级考核，加之由于地方政府对地方海关的个人福利有较大的决定权，地方海关违背地方政府的指令需要承担较大的成本。在地方政府对防疫采取“零容忍”态度的情况下，V海关宁愿冒着违背上级命令的风险，也不愿意承受违背地方政府的代价。因此，V海关继续咬牙坚持“普查”。

以上是V海关检验检疫的演进过程，如何系统看待V海关检验检疫模式的变迁？这背后的内在逻辑是什么？

4.4 变迁的内核：行政逻辑、政治逻辑与策略性选择

中国政府间关系是以条块关系为基础的。无论是“条条”还是“块块”都是以中央精神为准绳，分别通过科层组织把上级意志传达、贯彻到基层。本研究认为，地方海关之所以选择承担“违背上级与继续高负荷运转”的双重风险是遵循既有行政体制某种逻辑的必然。

如表5所示，海关检验检疫经历了四个阶段。调研发现，检验检疫模式的变迁是海关基于行政逻辑与政治逻辑综合考量的产物。行政逻辑的核心是不断优化专业化分工。在本案例中，行政逻辑的核心表现为海关通过优化检验检疫工作提升通关效率。

政治逻辑的核心表现为地方政府干预海关的专业化分工，具体而言即不计成本地做好疫情防控。在海关检验检疫的变迁过程中，政治逻辑时隐时现，界限在于海关的专业化分工能否保障市场自我规制。这种自我规制在本案例中是指企业对新冠病毒的有效控制。当市场主体有能力自我规制时，地方政府与海关均遵循行政逻辑；反之，地方政府将转向政治逻辑，介入地方海关的工作。

检验检疫从人为控制的第一阶段转向系统控制风险管理的第二阶段属于传统型模式，这是地方海关遵循行政逻辑的结果。由于海关的严格规制，进出口企业以及物流公司等市场主体已经具备自我规制能力。

此时的海关与地方政府均遵循行政逻辑。地方政府希望海关优化检验检疫，加快通关速度，更好地服务属地经济发展。由于地方海关检验检疫的优化升级有助于经济发展，地方政府并未干涉地方海关的业务转型。因此，地方海关的检验检疫转型顺利。

检验检疫从系统控制的风险管理的第二阶段转向新冠疫情普查的第三阶段属于类传统型模式，这是地方海关和地方政府遵循各自逻辑“意外”统一的结果。新冠疫情的特殊性导致市场丧失自我规制的能力。此时地方海关在风险管理手段“失灵”的情况下迅速调整专业化分工，通过对入境人员与货物实行普检“为国把关”，目的仍是遵循行政逻辑，履行本部门检验检疫的职责。地方政府则受到疫情防控的政治动员和高压问责，由行政逻辑转变为政治逻辑，要求包括海关在内的各单位实施更加严格的全面防疫措施。值得注意的是，海关的行政逻辑和地方政府的政治逻辑虽然目标不同，但在防疫手段上意外达成了“统一”。

因此，地方海关的检验检疫转型顺利。检验检疫从新冠疫情的普查的第三阶段转向疫情防控常态化的第四阶段属于反传统型模式，这是地方海关遵循政治逻辑的结果。鉴于对新冠病毒的理解加深和各类防疫手段的不断成熟，海关能够通过调整专业化分工兼顾疫情防控与检验检疫工作。海关上级遵循行政逻辑，旨在为地方海关解除检验检疫的普查模式提供保障。然而，地方政府对疫情防控始终处于高度紧张的状态，希望地方海关坚持防疫普查，海关上级和地方政府的逻辑不一致。此时，地方海关遵循地方政府的政治逻辑，而不是传统理解中服从上级垂管部门的行政逻辑。

因此，地方海关的检验检疫转型不顺利综上，以本案例中地方海关为代表的垂直管理机构下级展现了传统型、类传统型和反传统型三种行为模式，其行为是面对行政逻辑与政治逻辑的策略性选择。值得注意的是，地方政府行政逻辑与政治逻辑的分野取决于专业化分工的有效性。当专业化分工有效时，地方政府往往不会干预垂直管理机构下级；而当专业化分工失效，如本案例中疫情防控的场景下，垂直管理机构下级可能因为地方政府捏住了“人、财、物”的“拉拢”，从而呈现违背上级而服从地方政府的“反传统型”模式。本案例发现有助于进一步理解垂直管理制度以及条块间关系。

总结与探讨

如何理解垂直管理机构下级的“自主性”？本研究指出垂直管理机构下级需要同时“揣摩”其上级与地方政府的逻辑。为此，本研究基于官僚制的思路提炼“行政逻辑与政治逻辑”：垂直管理机构遵循行政逻辑，地方政府遵循行政逻辑与政治逻辑。地方政府遵循行政逻辑还是政治逻辑有赖于政府组织的专业化分工能否解决问题。

本研究建立了垂直管理机构下级行为的解释逻辑：垂直管理机构下级的行为可分为传统型、类传统型和反传统型三种模式，这些模式是垂直管理机构下级面对上级与地方政府不同逻辑组合的策略选择（见图3）。鉴于此，本研究的解释逻辑不仅包含既有研究对“下级服从上级”的共识，还深化了对于该共识的理解，并提供了反常识的新解释，较为系统、完整地解释了垂直管理机构下级的行为逻辑。

中国的垂直管理制度被认为是贯彻上级（特别是中央）意志的制度设计。以中央垂管为例，既有研究认为中央直接管理下级的编制、经费、人事、业务有利于下级执行中央的事务。

本研究以V海关检验检疫的变迁为案例回应前文的反常现象：垂直管理机构下级何以违背上级指令。调研发现，海关总署为V海关提供了充足的经费，这些经费用于发放海关人员的工资以及开展其他工作，海关人员工资以外的福利则主要以“预算外收入”的名义由地方政府提供。

可以说，海关总署提供了“对公”的经费，却没有保障“对私”的经费———而“对私”的经费更有助于提升V海关人员的待遇。一般情况下，地方政府与海关总署逻辑一致，地方海关服从海关总署等同于服从地方政府；特殊情况下（如新冠疫情），地方政府与海关总署逻辑不一致，地方海关的行动很可能受制于“私”，选择服从地方政府而违背海关总署指令。前述理论构建部分对于对垂直管理机构下级的“人、财、物”控制权的潜在影响即是如此，特别是垂直管理机构下级对地方政府“财”和“物”的普遍需求。

一言以蔽之，垂直管理的制度设计有助于该机构的“整体”运转，却可能忽视了维持机构“整体”运转的“个体”。除“人、财、物”等制度因素以外，一系列非制度因素也可能成为地方政府影响垂直管理机构下级的重要维度，它们与“隐性控制”的制度因素相得益彰，弥补了垂直管理制度设计对维持机构运转的个体关注的不足。这些制度因素与非制度因素共同作为“隐性控制”，为本研究突破引言提出的垂管研究两大共识提供了更丰富、更有力的支撑。

作为垂直管理程度很高的机构，海关系统不太可能出现下级违背上级的问题。如果海关存在该情况，那么其他垂直管理机构的下级更可能存在类似情况。作为典型案例，本文的研究过程、解释逻辑所蕴含的共性特征对揭示其他垂直管理机构存在的“下级服从上级”和“下级违背上级”等现象具有参考与启发价值。

这意味着学界与业界可能需要反思垂直管理制度的治理“限度”：对理论界而言，垂直管理机构的运转不能简单理解为“铁板一块”，不同垂直管理程度（中央垂管、省垂管、市垂管）机构的行为模式值得深入剖析，这丰富了既有垂直管理研究以及政府间条块关系研究的讨论；

对实务界而言，虽然垂直管理的制度设计旨在服从上级目标，但本案例反映的垂直管理机构下级服从地方目标的现象对垂直管理的制度设计提出了更高要求，这对实现国家治理现代化的目标具有重大意义（如图4）。

本研究还存在进一步研究空间：虽然本研究主要聚焦于单一领导的中央垂直管理部门，但其解释逻辑映射了一种更加普遍的垂直管理背景下的政府间条块关系，即如果垂直管理机构的级别不低于下级所在地方政府时，都可能存在上述案例的情况。这意味着不同垂管系统在不同政府层级的行为研究都值得进一步探索。除了疫情这样的特殊情况，垂直管理机构下级是否也存在其他类似的行为？

还有哪些因素会影响垂直管理机构下级的行动选择？不同垂管程度和制度的垂管系统与地方政府的互动间存在何种差异？尽管研究者对于典型性案例的研究过程、解释逻辑的揭示具有共性特征，但其外部效度仍然受限，若能通过“理论最不可能案例”或者大样本检验，本研究的理论与实践意义将更加显著。这些都将是未来的研究重点。